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Neutrale Ukraine – ein Ausweg aus dem Krieg?

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Titelbild: © AI für dekoder01.04.2022

Inmitten des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine gab es bereits mehrere Verhandlungsrunden. Viel Hoffnung auf eine schnelle diplomatische Lösung besteht nicht. Und doch fällt immer wieder ein Stichwort: ein „neutraler“ Status für die Ukraine und die Verankerung eines solchen Status in der ukrainischen Verfassung. Aber was heißt das überhaupt? Geht das? Und: Könnte der Krieg dadurch wirklich (so einfach) beendet werden?

    Die Idee klingt tatsächlich nach einer einfachen Lösung: Die russische Führung würde mit einem neutralen Puffer-Staat („cordon sanitaire“) bekommen, was sie verlangt, und der Krieg könnte schnell enden. 

    So einfach ist es aber nicht und zwar aus drei zentralen Gründen:

    Erstens: Die Ukraine ist kein Objekt von Verhandlungen, sondern ein souveräner Staat. Entscheidend ist also, was die ukrainische Regierung und die Menschen im Land als mögliche Lösung für den Krieg sehen ↓. Präsident Wolodymyr Selensky hat betont, dass Sicherheitsgarantien zum Schutz seines Landes zunächst am wichtigsten sind.

    Zweitens: Egal, ob es am Ende um einen „neutralen“ Status geht oder um einen anderen Kompromiss – Sicherheitsgarantien sind dabei das Kernproblem, wie bisherige Forderungen der Ukraine ↓ zeigen. Alles dreht sich in dem, was dazu bislang bekannt ist, um die Frage, wer einer möglichen „neutralen“ Ukraine im Fall eines Angriffs militärisch beistehen würde, ohne Wenn und Aber. Andernfalls sähe sich die Ukraine als Nicht-NATO-Mitglied schutzlos einem Angreifer ausgeliefert. Entscheidend sind also Garanten, sprich: (Schutz-)Staaten (USA, Großbritannien etc.) oder internationale Organisationen, die rechtsverbindlich verpflichtet wären einzugreifen, notfalls militärisch. Allen voran müsste sich auch Russland darauf erst einmal einlassen. Und die Ukraine muss sich sicher sein können, dass die Garantien das Papier, auf dem sie stehen, auch wert sind.

    Drittens: Die jüngere Geschichte der Ukraine mahnt zur größten Vorsicht, weil Russland mit der Annexion der Krim im Jahr 2014 bereits ein Schutzabkommen gebrochen hat, nämlich das Budapester Memorandum von 1994. Über das Abkommen war der Ukraine territoriale Integrität, Souveränität und Schutz zugesichert worden – von Russland selbst, außerdem von den USA und Großbritannien. Im Gegenzug hat die Ukraine damals die auf ihrem Gebiet aus Sowjetzeiten „geerbten“ Atomwaffen abgegeben (aber keine „Neutralität“ versprochen ↓). Die Annexion hat gezeigt, dass das Budapester Memorandum keinen effektiven Schutz bot. Der Angriffskrieg seit dem 24. Februar 2022 unterstreicht das nur ein weiteres Mal. 

    Ganz grundsätzlich stellt sich die Frage, ob sich die russische Seite mit einer „Neutralität“ allein wirklich zufrieden geben würde. In den TV-Ansprachen vor der Invasion  hat Russlands Präsident Wladimir Putin die Existenz der Ukraine als Staat wiederholt und mit Nachdruck generell infrage gestellt.

    Cindy Wittke
    Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (IOS)

    Stefan Wolff
    Institute for Conflict Cooperation and Security, University of Birmingham

    Momentan fungiert das Stichwort „Neutralität“ vor allem als eine Art Türöffner für die ersten Verhandlungsrunden zwischen Russland und der Ukraine – wobei unklar ist, ob das irgendwo hinführen kann. 
    Die zentralen Punkte, sowohl auf der russischen, als auch auf der ukrainischen Seite, zeigen, wie weit die Vorstellungen dabei auseinander liegen.

    Der russische Präsident Wladimir Putin hat drei zentrale Maximalforderungen genannt.
    Erstens: Neutralität der Ukraine, verbunden mit einer Entmilitarisierung
    Zweitens: Anerkennung der Krim als Teil Russlands 
    Drittens: Anerkennung der Unabhängigkeit der sogenannten Volksrepubliken im Donbass 

    Das Ziel eines Regimewechsels in Kiew, der im russischen Propaganda-Narrativ „Entnazifizierung“  impliziert war, ist im Zuge der eigentlichen Verhandlungen kaum noch betont worden. Damit wird nun der ursprünglich angestrebte Regimewechsel in Kiew nicht explizit angesprochen und der Weg für direkte Gespräche  zwischen Wladimir Putin und dem ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selensky offen gehalten. 

    Selensky hat auf die russischen Verlautbarungen bisher deutlich ablehnend reagiert, insbesondere auf die Forderungen zwei und drei, die die territoriale Integrität der Ukraine infrage stellen. 

    Auch eine mögliche Neutralität legt Selensky anders aus.
    Erstens: Er verwendet eine enge Definition von Neutralität und meint damit den Verzicht auf eine NATO-Mitgliedschaft, die mit noch zu definierenden Sicherheitsgarantien durch eine größere Anzahl von Garantstaaten (darunter die USA, Großbritannien, Frankreich, Russland, oder auch die Türkei, Polen, Israel) abgesichert werden soll. Diese Sicherheitsgarantien und die Frage, wie sie durchgesetzt werden können, sind der eigentliche Knackpunkt ↑.
    Zweitens: Eine Entmilitarisierung wird von der Ukraine abgelehnt 
    Drittens: Es besteht Selbstbestimmungsrecht in der politischen und wirtschaftlichen Westorientierung der Ukraine (EU-Integration) 

    Die mehrheitliche gesellschaftliche Zustimmung in der Ukraine für die NATO-Mitgliedschaft ist seit 2019 gestiegen1 und bleibt auch jetzt im Krieg hoch. Daher ist unklar, ob ein möglicher Kompromiss seitens Selenskys überhaupt auf die nötige gesellschaftliche Akzeptanz stoßen würde. Der ukrainische Präsident hat ein Referendum über ein Abkommen angekündigt. Territoriale Fragen der Ukraine würden dabei voraussichtlich noch kontroverser in der Bevölkerung aufgenommen als ein Verzicht auf einen NATO-Beitritt. 

    Gwendolyn Sasse
    Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS)

    Die Kurzversion: Ja, die Ukraine gehört weder der NATO noch der EU an. Für die Ukraine gab und gibt es mittelfristig auch keine Perspektive, in die NATO aufgenommen zu werden. Was die EU angeht, hat sich dagegen seit dem Assoziierungsabkommen von 2014 eine potentielle Beitrittsperspektive eröffnet, wobei der Weg zum offiziellen Status als Beitrittskandidat noch weit ist.

    Die Beantwortung dieser Frage ist jedoch etwas komplizierter und hilft zu verstehen, dass es zu einfach ist, eine Art „neutrale“ Ukraine als schnelle Lösung für den derzeitigen Krieg anzusehen. Also von vorn: Die Ukraine war und ist bündnisfrei, besaß jedoch nie einen offiziell „neutralen“ Status (wie etwa Finnland). Zugleich hatte die Ukraine seit 1994 mit dem Budapester Memorandum ↑ einen gewissen Schutzstatus genossen.

    Die Außen- und Sicherheitspolitik war seither davon geprägt, sowohl in Richtung EU und NATO also auch in Richtung Russland zu blicken – je nachdem, ob der prorussische Viktor Janukowitsch oder prowestliche Kräfte wie Viktor Juschtschenko in Regierungsämtern waren. Unter Juschtschenko erhielt die Ukraine auf dem NATO-Gipfel in Bukarest 2008 eine grundsätzliche Beitrittsperspektive (neben Georgien). Hintergrund waren Ängste um die territoriale Integrität mit Russland als direktem Nachbarn und seinem Flottenstützpunkt auf der Krim, während ein Konflikt um die Lieferung russischen Gases schwelte. 

    Der Fünf-Tage-Krieg zwischen Russland und Georgien nur kurze Zeit später bestätigte solche Ängste. Damit wurde jedoch die NATO zögerlich. Wegen Bedenken, Länder aufzunehmen, die eine mögliche Konfrontation mit Russland als Bündnisfall mit sich bringen könnten, rückte eine Mitgliedschaft auch für die Ukraine schlagartig in die Ferne. 

    Mit Janukowitsch zurück im höchsten Staatsamt, ab 2011, erklärte sich die Ukraine sogar per Gesetz zu einem Staat ohne militärisches Bündnis. Als Janukowitsch auf Druck aus Moskau EU-Annäherungen stoppte, löste das im Winter 2013/14 die Maidan-Revolution gegen ihn aus. In der Folge annektierte Russland die Krim. Nur wenige Wochen später wurde der politische Kurs, in die NATO und die EU zu streben, von der neuen ukrainischen Regierung umso hartnäckiger wieder aufgenommen. Mit zunehmender Bedrohung wurden Allianzen verstärkt gesucht.

    Cindy Wittke
    Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (IOS)

    Stefan Wolff
    Institute for Conflict Cooperation and Security, University of Birmingham

    Neutral kann ein Land in zwei Hinsichten sein: 
    Zum einen, wenn ein Land sich nicht in geopolitische Rivalitäten von Großmächten einmischt – was in der Praxis einer Nicht-Paktgebundenheit entspricht. Oder zum anderen auch dann, wenn ein Land grundsätzlich im Kriegsfall seine Neutralität wahrt (abgesichert über einen entsprechenden „völkerrechtlichen Status“).

    Neutralität bedeutet damit nicht zwangsläufig eine Entmilitarisierung: Es gibt auch eine sogenannte bewaffnete Neutralität. Sie räumt neutralen Staaten zumeist das Recht ein, eigene Streitkräfte zur Landesverteidigung zu unterhalten. Was dann sogar umso wichtiger ist, um sich gegen Angriffe selbst wehren zu können.

    Traditionell war ein neutraler Status in zurückliegenden Jahrhunderten vor allem zum Schutz kleiner Staaten gedacht, insbesondere in Kriegszeiten. Daraus erklärt sich auch, dass in Bezug auf die Ukraine beim Stichwort „Entmilitarisierung“ und/oder „Neutralität“ viele, zum Teil sehr verschiedene Schlagworte wie „Finnlandisierung“ ↓ fallen, beziehungsweise von einem schwedischen oder von einem österreichischen Weg ↓ die Rede ist.

    Cindy Wittke
    Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (IOS)

    Stefan Wolff
    Institute for Conflict Cooperation and Security, University of Birmingham

    Der Begriff „Finnlandisierung” bezieht sich auf den neutralen Status Finnlands, den das Land zwischen den 1940er Jahren und 2022 inne hatte. Der wurde zwar zu Sowjetzeiten anders mit Leben gefüllt als das nach dem Ende des Kalten Krieges geschah. Entscheidend aber ist, dass er prinzipiell zu keinem Zeitpunkt ein passendes Modell für die Ukraine geliefert hat und sich mit dem finnischen Antrag auf Nato Mitgliedschaft nach der russischen Aggression gegen die Ukraine selbst überlebt hat. 

    Das Modell der „Finnlandisierung” fußte auf einer Reihe von völkerrechtlich relevanten Prinzipien: Es gab eine gegenseitige Nichtangriffs-Garantie, eine gegenseitig zugesicherte Bündnisfreiheit und Begrenzungen der finnischen Streitkräfte, die in ihrer Größe und Ausrüstung lediglich Aufgaben der inneren Sicherheit und der Landesverteidigung entsprechen durften. Zugleich wurden die Souveränität und territoriale Integrität Finnlands bekräftigt. Vertragspartner waren einst die Sowjetunion und dann deren Rechtsnachfolger Russland.

    Insofern bestanden die ursprünglich zu Sowjetzeiten geschlossenen Verträge fort. Die finnische Regierung entschied sich dann Anfang der 1990er Jahre, das Land innerhalb des neutralen Status anders aufzustellen: So wurde Finnland zwar zunächst nicht Mitglied der NATO, wohl aber Teil aller Partnerschaftsprogramme der NATO2 und dann 1995 auch vollwertiges EU-Mitglied. 

    Das Kernproblem bei der Idee einer neutralen Ukraine nach finnischem Vorbild war von Anfang an, dass die bekannten russischen Forderungen weit über den finnischen Neutralitätsstatus hinausgingen. Russlands Vorstellung nach hätte es keinerlei Armee geben dürfen, auch keinerlei Assoziierung mit Militärbündnissen wie der NATO. Damit wäre die Ukraine wehrlos gewesen. Russland hätte sich de facto Einfluss auf den Nachbarn gesichert, so wie es der Sowjetunion in Finnland bis zum Ende des Kalten Krieges schon gelang – weil die Bedrohung durch eine Atommacht ohne andere Schutzalternativen zu groß war.

    Zudem hätten die (völkerrechtlichen) Grundlagen der finnischen Neutralität so oder so nicht die notwendigen Sicherheitsgarantien ↑ beinhaltet, die die Ukraine mit Blick auf die Erfahrungen aus Krim-Annexion und laufendem Angriffskrieg zu Recht erwarten würde. Eine zukünftige weitere Aggression Russlands könnte damit also kaum eingehegt werden.

    Cindy Wittke
    Leibniz-Institut für Ost- und Südosteuropaforschung (IOS)

    Stefan Wolff
    Institute for Conflict Cooperation and Security, University of Birmingham

    (Frage 5 wurde am 17.8.2022 aktualisiert)

    Die Modelle von Schweden und Österreich sind ebenfalls in die Diskussion eingebracht worden. Beide sind aber noch weniger als eine „Finnlandisierung“ ↑ dazu geeignet, um auf die Ukraine angewendet zu werden, weil keine vertraglich verbindlich festgehaltenen Sicherheitsgarantien existieren – die aber bräuchte es jetzt ↑.

    Schwedens Neutralität war freiwillig, also ohne jegliche Vertragsbindung und geht in die Zeit der napoleonischen Kriege im frühen 19. Jahrhundert zurück. Daher war die Umsetzung auch relativ uneben und besonders im Zweiten Weltkrieg hat Schweden seine neutrale Position nicht gehalten: Die Regierung hat Nazideutschland sowohl wirtschaftlich unterstützt als auch den Transit deutscher Truppen an die Ostfront ermöglicht. Nach 1945 war Schweden zwar weiterhin formell neutral, hat sich aber immer stärker auch militärisch an den Westen angelehnt und ist analog zu Finnland seit 1995 EU-Mitglied, wenngleich in militärischer Hinsicht weiter bündnisfrei. 

    Österreich ist ein weiterer Fall, der in der Diskussion um eine neutrale Ukraine eine Rolle spielt. Im Fokus stehen vor allem die zwischen Österreich und der damaligen Sowjetunion geschlossenen Abmachungen aus den frühen 1950er Jahren, mit denen Österreich seine Souveränität wiedererlangte. Die Neutralität des Landes ist in der Verfassung und in einem separaten Verfassungsgesetz verankert worden. Es gibt hier, wie im Falle von Schweden, keine Sicherheitsgarantien. 
    Außerdem hat Österreich sich über die Jahrzehnte strikt vorbehalten, selbst zu entscheiden, was mit seiner Neutralität vereinbar ist. Das hat unter anderem dazu geführt, dass es 1995 zu einer Novellierung des Verfassungsgesetzes zur Neutralität kam, so dass der Weg in die Europäische Union geebnet werden konnte – einschließlich einer Beteiligung an der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union. 

    Angesichts der russischen Forderungen ist es schon erstaunlich, dass diese Staaten überhaupt als Modelle einer vermeintlich einfachen Lösung herangezogen werden: Denn für sie sind eine EU-Mitgliedschaft und Kooperationen mit der NATO über die vergangenen Jahrzehnte zu einem wesentlichen Teil ihrer Außen- und Verteidigungspolitik geworden. Das zeigt sich auch im russischen Angriffskrieg selbst: Sowohl Finnland als auch Schweden haben Waffen an die Ukraine geliefert; Österreich hat der NATO erlaubt, seinen Luftraum für Überflüge zu nutzen.  

    Gwendolyn Sasse
    Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS)

    Stefan Wolff
    Institute for Conflict Cooperation and Security, University of Birmingham


    Russland führt Krieg gegen die Ukraine. dekoder stellt die wichtigsten Fragen und Antworten zusammen. Gemeinsam mit Forscherinnen und Forschern geht es in diesem FAQ darum, fakten- und wissenschaftsbasiert zu erklären und einzuordnen, was man zu Putins Angriffskrieg auf die Ukraine wissen muss.

    Stellen Sie uns gern auch Ihre Fragen – per Email unter dekoder-lab@dekoder.org. Wir werden versuchen, mit Expertinnen und Experten aus europäischen Universitäten Antworten darauf zu finden.

    Diese Reihe entsteht in Kooperation mit dem Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS) in Berlin und wird von der Alfred-Toepfer-Stiftung F.V.S. unterstützt.

    Fußnoten

    Das zeigen Vergleichsdaten in den Umfragen des Kiewer Internationalen Instituts für Soziologie (KIIS): Lagen Zustimmungswerte für einen NATO-Beitritt im Jahr 2014 noch bei 40 bis 45 Prozent, lagen diese im Dezember 2021 bei knapp 60 Prozent, vgl. Umfrage des KIIS aus 12/2021, vgl. Umfrage des KIIS aus 08/2019.

    In Finnland ist seit dem Beginn des Krieges gegen die Ukraine auch erstmals die Idee einer NATO-Vollmitgliedschaft kein Tabu mehr, vgl. Deutschlandfunk: Der lange Abschied von der Neutralität. Trotzdem kann Finnland eine Vollmitgliedschaft in der NATO nicht so einfach anstreben, wie es manchmal in der öffentlichen Debatte den Anschein hat. Zwar kann Finnland in Fünfjahresabständen den Freundschaftsvertrag mit Russland als Rechtsnachfolger der UdSSR kündigen. Doch das Neutralitätsgebot (keinem Militärbündnis beizutreten) aus den Friedensverträgen von 1940, 1947 und dem Waffenstillstandsabkommen von 1944 verschwindet damit nicht.

    In Finnland herrschte zur Zeit des Kalten Krieges eine außenpolitische Linie, die sich den Interessen der Sowjetunion unterordnete. Auch innenpolitisch wurde Kritik am großen Nachbarn nicht geübt, was massive Auswirkungen auf die Meinungsfreiheit, auf Kunst und Kultur hatte. In dieser Hinsicht gibt es auch Stimmen aus Finnland, die vor dem Pfad einer „Finnlandisierung“ als Modell für die Ukraine warnen, vgl. Deutschlandfunk: Interview mit Kai Sauer, Staatssekretär finnisches Außenministerium, zu: Ukraine (Ende März 2022).