Moskau und die Regionen
Nach Auflösung der Sowjetunion war Russland der einzige post-sozialistische Staat, der sich nicht zu einem unitarischen, sondern zu einer, wenn auch unvollkommenen, Föderation entwickelte. Gründe für die Föderalisierung waren die Erbschaft des Sowjetföderalismus, regionalistische Bewegungen und der Ruf nach Selbstbestimmung unter nicht-russischen Völkern. Schließlich eröffnete die Schwäche der Zentralmacht in der Russischen Sozialistischen Föderalen Sowjetrepublik (RSFSR) Gelegenheiten für regionale Autonomie. Russland kombinierte nach seiner Neugründung eine Mischung aus ethnischem und territorialem Föderalismus. Die Jelzin-Regierung entschied sich ab 1994 für bilaterale Verträge zwischen Zentrum und einzelnen Regionen und reagierte flexibel auf die unterschiedlichen Bedürfnisse und Ausgangslagen in der Weite des Landes.
Die Föderalisierung bot auch eine Gewähr gegen autoritäre Regression. Der Pluralismus in den Regionen drückte sich im Wahlverhalten, in der Vielfalt politischer Regime, in legislativer Autonomie und unterschiedlichen Privatisierungsstrategien aus. Der exekutive Durchgriff der Zentralmacht auf die Regionen wurde deutlich begrenzt, es entstand ein Laboratorium des Systemwechsels.
Mit den Föderationsverträgen von 1992 wurde Föderalismus zunächst als freiwillige Übereinkunft zwischen den Föderationssubjekten und als Verkörperung horizontaler Gewaltenteilung verstanden. Der Vertragsföderalismus fungierte als Alternative zur Sezession, als Arena zur intergouvernementalen Verhandlung von konkurrierenden Interessen sowie als Form der Dezentralisierung. Zu den föderalen Merkmalen zählten die Anerkennung exklusiver Kompetenzen der Föderation, die Verknüpfung konstitutioneller und vertraglicher Elemente, die Machtteilung zwischen Zentrum und Regionen, die Autonomie der Regionen in der Ausübung ihrer ausschließlichen Kompetenzen, die formelle Gleichheit der Regionen gegenüber dem Zentrum und die Vielfalt regionaler politischer Regime. Diese Logik des Ethnoföderalismus entsprach der des Nationalismus: Jedem „Volk“ auf dem Gebiet der Russischen Föderation sollte ein Recht auf Selbstbestimmung zustehen, womit allerdings nur die Verfügungsgewalt über den regionalen Staatsapparat und ein bestimmtes Territorium gemeint war, kein Sezessionsrecht. Der Föderalismus war für sich genommen kein Allheilmittel gegen autokratische Regression, aber eine Barriere gegen Putins spätere militaristische und neo-imperiale Politik.
Der Föderalisierung wirkten jedoch bald zentralistische und autokratische Tendenzen entgegen. Beginnend mit dem ersten Tschetschenienkrieg (1994–1996) und der Vereinheitlichung der bilateralen Verträge zwischen Zentrum und Regionen ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre unter Präsident Boris Jelzin, vor allem jedoch seit der Regentschaft von Wladimir Putin im Jahre 1999 (zunächst als Ministerpräsident, dann als Präsident) wurden die Kompetenzen und Einnahmen der Regionen wieder zentralisiert, der Status der Gebietseinheiten vereinheitlicht, die regionalen Finanzindustrie-Gruppen entmachtet und der Pluralismus massiv eingeschränkt. Der rücksichtslose zweite Krieg gegen Tschetschenien (1999–2006) diente als Rollenmodell für die autokratische Herrschaft Putins.
Keine der politischen Parteien hatte den Föderalismus zum programmatischen Markenkern erhoben, ein regional verankertes Parteiensystem fehlte. Der Föderationsrat verkörperte zwar ein Gegengewicht zur Duma und zum Präsidenten, blieb jedoch unter Präsident Jelzin dysfunktional, da die Gouverneure beziehungsweise Republikpräsidenten nicht einerseits in den Regionen regieren und andererseits „Senatoren“ in Moskau sein konnten. Der Föderationsrat hätte nur dann zu einem gleichberechtigten Arbeitsparlament werden können, wenn seine Vertreter unabhängig gewählt (wie in den USA) oder wenn autorisierte Vertreter der Landesregierungen (wie in Deutschland) die Arbeit wahrgenommen hätten. Die Vielzahl der Regionen (84 in den 1990er Jahren) behinderte darüber hinaus ein Kollektivhandeln der Regionalfürsten. Es überwog individualistische Interessenvertretung. Der in der Verfassung von 1993 verankerte Superpräsidentialismus, der immer konträr zur föderalen Machtteilung stand, wurde wiederum auch von den liberalen Parteien unterstützt. Das erleichterte Putin später die Rezentralisierung. Die Verfassung von 1993 hatte darüber hinaus einen umfangreichen Bereich an Gemeinschaftsaufgaben verankert, was zu überbordender Vetomacht der Regionen führte. Schließlich widersprach die Gesetzgebung in den Regionen vielfach den föderalen Vorgaben. Eine deutliche Abgrenzung der bundesstaatlichen und der regionalen Zuständigkeiten war zweifellos vonnöten, doch mitnichten zum Preis einer Abschaffung der föderalen Machtteilung.
Die Machtbeziehungen zwischen Zentrum und Regionen veränderten sich unter Putin bereits im ersten Halbjahr seiner Amtszeit als Präsident fundamental. Die politischen Regime in den Regionen sind weitgehend vereinheitlicht worden. Loyalität gegenüber Putin, die sich in Wählerstimmen für Putin beziehungsweise seine „Partei der Macht“ ausdrückt, und die Fähigkeit, Sozialproteste zu unterbinden, erhöhten die Überlebenswahrscheinlichkeit als Gouverneur. Zudem waren und sind es gerade die autokratischen Regime in den ärmeren ethnischen Gebietseinheiten und in den ärmeren Randregionen, die hohe Wählerzustimmung für Putin hervorbringen.
Kontrolle übt die Zentralregierung durch die Zentralisierung von Kompetenzen, durch administrative Aufsicht, durch föderale Transfers, durch einen bilateralen Verhandlungsmodus, vor allem aber über die Personalpolitik aus. Das Fehlen von regionalen Parteien und die Kontrolle des Kreml über die Parteienregistrierung und den Parteienwettbewerb untergraben einen demokratischen Wettbewerb.
Für die Regionalpolitik gibt die russische Regierung seit gut zwei Jahrzehnten dieselben Zielsetzungen vor: Als vorrangige Ziele werden die Verbesserung der Wohnungspolitik, die Befriedung der ethnischen Konflikte, die Transparenz des Finanzausgleichs, eine Ausweitung der Einnahmequellen der Regionen und die Erschließung und Entwicklung der Infrastruktur, der Märkte und des Tourismus im hohen Norden sowie im Fernen Osten erklärt. Betrachtet man die zahlreichen Strategiepapiere, dann gelten die Entwicklung von Bildung und Wissenschaft, von Kultur und Tourismus, des Gesundheitswesen, des Sozialwesens, die Sicherung der Renten und schließlich die Energieeffizienz ebenfalls als Prioritäten.
Zwar beschwört Putin stets die Überwindung der immensen Einkommensunterschiede und der Armut in vielen Regionen, im Ergebnis der Abschaffung des Föderalismus ist jedoch das Gegenteil eingetreten. Fortgeschrittene und extrem rückständige Regionen sind im Wesentlichen in derselben Kategorie geblieben: Zwar hat das Zentrum seit der Jahrtausendwende rückständige Regionen massiv subventioniert, doch blieben die Entwicklungsanreize gering. Während ethnische und Statusunterschiede zwischen den Regionen gegenüber den 1990er Jahren an Bedeutung einbüßten, nahmen die sozio-ökonomischen Diskrepanzen sogar zu. Die Abschaffung des Föderalismus hat mitnichten zur Angleichung der Lebensverhältnisse geführt.
Das Ministerium für Regionalentwicklung, das eigentlich für die Umsetzung der deklarierten Ziele zuständig war, löste Putin per Dekret im Jahre 2014 auf, womit das Scheitern der Regionalpolitik auch institutionell dokumentiert wurde. Am ehesten erreicht wurde noch die „Befriedung“ des Nordkaukasus, insbesondere Tschetscheniens, indem dort ein islamistisches Gewalt- und Willkürregime im Gegenzug zur absoluten Loyalität gegenüber dem Kreml errichtet wurde: Aus Separatisten wurden treue, innerhalb und außerhalb Russlands einsetzbare Todesschwadronen des Kreml.
Die letzten Jahre haben die Diskrepanzen zwischen den Regionen vertieft und dabei Sollbruchstellen im Zentralismus à la Putin deutlich gemacht. Während die Zentralisierung unter Putin auf der Umverteilungsmacht des Kreml gründete, nahmen die verfügbaren Mittel für die Subventionierung der Regionen infolge der Finanzkrise von 2008/09 ab. Je weniger der Zentralstaat jedoch umverteilen kann, umso mehr werden die Regionalverwaltungen unter Druck „von unten“ geraten und umso prononcierter wird künftig deren Ruf nach Handlungsautonomie wieder zu hören sein. Die exzessive Kontrolle, mangelnde Kompetenzabgrenzung, der Steuerzentralismus und die Subventionsabhängigkeit führen zu Modernisierungshemmnissen. Die armen Regionen bleiben durchweg arm.
Die Eigeneinnahmen der Regionalhaushalte schrumpfen im Verhältnis zu Transferleistungen, weil den Regionen nur noch minimale Steuereinnahmen geblieben sind – insgesamt nur sechs Prozent aller Steuereinnahmen Russlands – und die Anreize für eine eigenständige Standortpolitik damit gering sind. Die Regionen müssen zudem seit 2020 einen stetig wachsenden Beitrag zur „nationalen Verteidigung“ und für die öffentliche Sicherheit für Moskau leisten, was zu Lasten der Bildungs-, Kultur-, Gesundheits- und Sozialpolitik geht.
Überschuldete Regionalbudgets zwingen die Regionen zur vermehrten Kreditaufnahme, damit wächst die Belastung durch Schuldendienste. Die Anzahl der bezuschussten Regionen ist mittlerweile auf 84 (von 89, inkl. der annektierten Gebiete) gestiegen. Geberregionen sind offiziell nur noch der Autonome Bezirk der Chanten und Mansen, Moskau, der Autonome Bezirk der Jamalo-Nenzen, Sankt Petersburg und die Oblast Moskau.1
Die Zahl der statistisch erfassten Armen hat sich von 1992 bis 2022 zwar mehr als halbiert, aber der strukturelle Unterschied zwischen Regionen mit dem höchsten und dem geringsten Anteil an Armen ist im Kern gleich geblieben. Zu den ärmsten Regionen zählen in Russland Inguschetien, Tuwa, Kalmückien, Altai, das Jüdische Autonome Gebiet, Karatschai-Tscherkessien, der Sabaikaler Bezirk, Burjatien, Tschetschenien und das Gebiet Kurgan. Die menschlichen „Kosten“ des Krieges gegen die Ukraine werden somit maßgeblich von den ethnischen Republiken der nicht-russischen Völker mit vergleichsweise hohen Mobilisierungsraten getragen. Vor der Mobilisierung ab September 2022 gehörten Dagestan, Burjatien, Krasnodar, Baschkortostan, Tschetschenien und Tatarstan zu den Regionen mit den meisten Verlusten, aber auch zu den Regionen mit den verhältnismäßig meisten Kriegsfreiwilligen.2
Das Gehaltsgefälle ist enorm: Zwischen Lehrern oder Ärzten etwa in armen und reichen Regionen Russlands können sich die Nominaleinkommen um das Dreifache und mehr unterscheiden.3 Die Binnenmigration in Russland ist maßgeblich auf diese Einkommensunterschiede zurückzuführen. Der zentrale föderale Bezirk, zu dem Moskau und die Region Moskau gehören, ist das Gebiet mit der höchsten Attraktivität für Zuzügler. Zu den für Migranten attraktiven Regionen gehören zudem Sankt Petersburg und die Oblast Leningrad sowie der südliche Föderationsbezirk. Die föderalen Bezirke Sibirien, Ural und Wolga verlieren hingegen an Bevölkerung.
Schaut man sich das Innovationsrating Russlands im Vergleich zu 131 anderen Staaten an, so nimmt Russland nur Platz 47 ein. Zu den Vorreitern der Innovation gehören Moskau, Sankt Petersburg und Tatarstan (das aus Moskau stets stark subventioniert wurde), die über Hochschulen und Forschungsinstitute, Finanzdienstleister und internationale Anbindung verfügen. Großunternehmen registrieren sich auch in den Metropolen, um leichter Zugang zu politischen Entscheidungsträgern zu bekommen. Schlusslichter sind die Regionen des Nordkaukasus und der Ferne Osten.4 Gerade im Fernen Osten dürften die Regionen aber zu den Profiteuren des Krieges gehören, denn infolge der westlichen Sanktionen nimmt der Handel – Exporte von Bodenschätzen und Importe von Sanktionsgütern – mit ost-asiatischen Ländern zu.
Am ehesten konkurrenzfähig sind in Russland die Grenzregionen, unabhängig von der Frage, wie Moskau regiert. Sie pflegen außenwirtschaftliche Beziehungen mit der EU, mit Norwegen, mit China und Japan. Zudem sind Öl- und Gas-Regionen wie Tjumen, die sibirischen Zentren der Buntmetallindustrie sowie Moskau und Sankt Petersburg als Investitionsstandorte und Finanz- beziehungsweise Handelszentren zu erwähnen.
Die Wahlen sind in den Regionen freilich nur noch in Ausnahmefällen kompetitiv, vielfach wird manipuliert. Sie dienen der Akklamation der Machtinhaber, entsprechend niedrig ist die Wahlbeteiligung bei den Gouverneurswahlen, sie liegt häufig unter 30 Prozent, im besten Fall bei offiziell 55 Prozent. Siegreiche Kandidaten von der „Partei der Macht“ erhalten derweil häufig offiziell 80 Prozent der Stimmen und mehr.
Von den 225 Sitzen der Staatsduma, die aufgrund von Einzelmandaten vergeben werden, entfielen bei den Wahlen im September 2021 auf Einiges Russland 198 der Mandate, auf die KPRF neun, acht auf Kandidaten von Gerechtes Russland – Für die Wahrheit und zwei auf die LDPR. Rodina, die Partei des Wachstums und die Bürgerplattform erhielten jeweils einen Sitz, weitere fünf Sitze entfielen auf Direktkandidaten ohne Parteibuch. In allen Regionalparlamenten dominiert die Partei der Macht Einiges Russland, allerdings verringerte sich ihr Stimmanteil im Jahre 2021 bei den Wahlen zu 39 Regionalparlamenten in insgesamt 30 Fällen, besonders in den Regionen des Wolgabezirks und im Fernen Osten.5
Im Jahre 2021 gab es unter den Gouverneuren beziehungsweise Exekutivchefs der Regionen 57 Mitglieder von Einiges Russland, drei Kommunisten, drei von der LDPR, zwei von Gerechtes Russland und 20 formal unabhängige Gouverneure.
Der Übergang zur digitalen Stimmabgabe erhöht die Furcht vor Wahlfälschung oder Kontrolle des Wahlverhaltens, weshalb selbst die Kommunistische Partei dazu aufruft, bei Regionalwahlen weiter in Wahllokalen abzustimmen.
Vor dem Krieg richtete sich das Protestverhalten in den Regionen primär auf Umweltverschmutzungen, auf den Erhalt von Arbeitsplätzen, gegen Preiserhöhungen, auf die Verbesserung der Wohnverhältnisse und des Gesundheitswesens, gegen die Rentenreform und auf Fragen der Grenzziehung zwischen Tschetschenien, Inguschetien und Dagestan. Die meisten regionalen Proteste lassen sich einer „linken“ oder ökologischen Agenda zuschreiben. Die Regionen mit dem intensivsten Protestverhalten waren vor dem Krieg die Gebiete Archangelsk, Komi, Nowgorod, Moskau, Irkutsk, Wladimir, Tatarstan, der Autonome Bezirk der Chanten und Mansen und Orenburg.6
In den ersten 24 Stunden nach Kriegsbeginn gab es in 49 Städten Proteste gegen den Krieg, festgenommen wurden dabei 1700 Menschen, davon allein in Moskau 1002. Die größten öffentlichen Proteste gab es in den Metropolen und Universitätsstädten. So sind die öffentlichen Antikriegsproteste mittlerweile weitgehend niedergeschlagen worden und nur noch in individuellen Aktionen sichtbar.
Die einzige organisierte Kraft, die sich seit der Zerschlagung des Netzwerkes von Alexej Nawalny in den Regionen noch entgegenstellen könnte, ist die Kommunistische Partei. Allerdings teilt sie mit Einiges Russland die nationalistischen Großmachtfantasien, und sie unterstützt den Krieg gegen die Ukraine. Einige Oppositionelle greifen zu gewaltsamer Sabotage. Insgesamt gab es allein in den ersten sieben Monaten des Krieges fünfzig Anschläge auf Rekrutierungsbehörden. Die Sicherheitsorgane in den Regionen zeichnen derweil dafür verantwortlich, selbst die kleinsten, auch nur symbolischen, Proteste gegen den Krieg mit massiver Repression zu unterbinden.
Die weit überwiegende Anzahl der Gouverneure sprach sich für Russlands Krieg gegen die Ukraine aus. Immerhin schwiegen elf Gouverneure auf ihren offiziellen Webseiten zur „Spezialoperation“.7 Die Umstellung auf eine Kriegswirtschaft verschärft die Kontrolle des Kreml über die Regionen. Vor dem Hintergrund des Krieges wird bereits offen über die Abschaffung der Wahlen von Regierungschefs, das heißt den bisher direkt gewählten Gouverneuren, in den Regionen diskutiert. Der Krieg wirkt sich mithin auf die Zentrum-Regionen-Beziehungen und Putins Vertikale der Macht aus: Das Zentrum ist geschwächt, zieht aber die Daumenschrauben der Kontrolle gegenüber den Regionen an. Die Abschaffung des Föderalismus durch Putin gehört zweifellos zu den inneren Voraussetzungen des Krieges gegen die Ukraine.
Die Föderalisierung Russland ab 1992 und die Entföderalisierung unter Putin lehren: Föderale Institutionen reproduzieren sich nicht selbst. Sie hängen von einer föderalen politischen Kultur, föderal-integrativen Parteien, wirksamen Institutionen der Konfliktregulierung, namentlich einem unabhängigen Verfassungsgericht, und der Kombination aus Föderalismus und Demokratie ab. Die Entföderalisierung unter Putin wurde erleichtert durch Demokratiemängel in den Regionen, zentralistische Normen und Russozentrismus im öffentlichen Diskurs sowie die Tatsache, dass politische Parteien Föderalismus nicht benötigen, um Macht zu erwerben.
Russlands Rückkehr in die Völkergemeinschaft nach dem Krieg gegen die Ukraine wird von einem Wechsel des politischen Regimes in Russland abhängen, von Gewaltenteilung, Institutionenvertrauen, und dazu gehören die Begrenzung des Superpräsidentialismus – und eine erneute Föderalisierung. Andernfalls wird sich die Gewaltkultur im Innern dauerhaft in Aggression nach außen zeigen.
novomoscow.ru: Dotacionnye regiony Rossii
Rastorgujewa, Irina (2023): Russlands Regionen im Ukrainekrieg: Das Imperium verfeuert seine Nationalitäten, in: FAZ 01.03.2023
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