«Сколько сможете проглотить»

После распада СССР Россия оказалась единственной из бывших советских республик, не ставшей унитарным государством, а взявшей курс на развитие федерализма, пусть и не полноценного. Отчасти свою роль здесь сыграло наследие прежней эпохи (Россия тогда называлась РСФСР — Российской федеративной социалистической республикой), а кроме того, федерализации способствовали регионалистские движения и стремление к самоопределению среди нерусских этносов. На исходе перестройки именно слабость центральной власти в РСФСР и открыла дорогу для укрепления автономий. Новая Россия представляла собой комбинацию этнических и территориальных субъектов федерации. Команда Ельцина в 1994 году выбрала вариант с заключением двусторонних соглашений между центром и отдельными субъектами, чтобы в дальнейшем гибко адаптироваться к разнообразным потребностям и возможностям отличающихся между собой регионов обширной страны.

Федерализация служила и защитой от сползания в авторитаризм. Свидетельством регионального плюрализма было и поведение избирателей, и многообразие политических режимов, и законодательная автономия, и различные стратегии приватизации. Возможности центральной власти непосредственно влиять на регионы были существенно ограничены, и возникла своего рода экспериментальная площадка для отработки вариантов смены режима.

Договорной федерализм как альтернатива распаду страны

Федеративные договоры отражали понимание федерализма как добровольного соглашения между субъектами федерации, служили воплощением горизонтального разделения ветвей власти. Договорной федерализм стал альтернативой распаду и сепаратизму, порой был ареной межгосударственных переговоров (Татарстан провозгласил себя государством в составе России) и урегулирования конфликтов интересов, а также способствовал децентрализации. Федерацию отличает: признание исключительных полномочий федерального центра в сочетании с наличием и увязыванием конституционных и договорных элементов, распределение власти между центром и регионами, автономия регионов в рамках их исключительных полномочий, формальное равенство регионов по отношению к центру и разнообразие региональных политических режимов.

Такая логика этнического федерализма согласуется с логикой национализма: каждому «народу» на территории Российской Федерации предоставлялось право на самоопределение, под чем, однако, подразумевалось только право распоряжаться региональным государственным аппаратом и определенной территорией, но не право на отделение. Сам по себе федерализм не был панацеей против диктатуры, но служил барьером на пути милитаристской и неоимперской политики, которая нашла свое воплощение во времена Путина.

Конституционные противоречия открыли путь к централизации

Но очень быстро федерализация столкнулась с реальностью противоположных тенденций — к централистскому и авторитарному правлению. Они проявили себя еще при президенте Ельцине во время первой чеченской войны 1994–1996 годов и сохранились во второй половине десятилетия, когда двусторонние договоры между центром и регионами начали унифицировать. С приходом к власти Владимира Путина в 1999 году эти тенденции многократно усилились. Начиная с этого момента полномочия и статус регионов стали приводиться к единообразию, их доходы ставиться под централизованный контроль, региональные финансово-промышленные группы начали лишать власти, а плюрализм в регионах — урезать до минимума. Вторая война против Чечни 1999–2006 годов своей беспощадностью задала тон всему авторитарному правлению Путина.

Ни одна из политических партий не сделала федерализм центральным пунктом своей программы, а развитых региональных партий не существовало как таковых. Совет Федерации, хотя и был задуман как противовес Думе и президенту, оставался при президенте Ельцине дисфункциональным, поскольку губернаторы регионов и президенты республик не могли одновременно управлять своими территориями и работать в качестве сенаторов в Москве. Совет Федерации имел шансы стать полноценной палатой парламента только в том случае, если бы депутатский корпус формировался, как в США, в результате прямых выборов или если бы в нем работали уполномоченные представители региональных правительств, как в Германии.

Уже то, что субъектов федерации было так много (89 в 1990-х), само по себе препятствовало их объединению во имя общих целей и коллективным действиям руководителей. Продвижение собственных интересов интересовало регионы куда больше. В Конституции 1993 года, кроме того, был закреплен суперпрезидентский характер власти, и хотя это уже противоречило принципам федерализма, Основной закон получил поддержку, в том числе со стороны либеральных партий. Позднее это облегчило Путину восстановление централизованного управления. В то же время Конституция содержит чрезвычайно пространное описание совместных задач, благодаря чему у регионов появились широкие возможности накладывать вето на решения центра. Причем законодательство в регионах зачастую противоречило федеральному. Поэтому четкое разграничение компетенций между центром и регионами было, безусловно, необходимо, но не ценой ликвидации федерализма.

Путин построил вертикаль власти, практически не встретив сопротивления

В первые же полгода президентства Путина соотношение сил между центром и регионами кардинально поменялось. Политические режимы в регионах были приведены к единому образцу. Лояльность к Путину, выражающаяся в голосах, отданных жителями лично за него или за его «партию власти», а также способность подавлять социальные протесты повышали для губернаторов шансы на выживание. Именно автократические режимы в более бедных национальных республиках и окраинных регионах обеспечивали и продолжают обеспечивать Путину наиболее высокие результаты на выборах.

Центральное правительство осуществляет контроль путем концентрации в своих руках полномочий через административный надзор, через федеральные денежные трансферты, через двусторонние договоренности, но прежде всего — своей кадровой политикой. Отсутствие региональных партий вкупе с тем, что Кремль контролирует регистрацию общенациональных политических сил и межпартийную борьбу в целом, не оставляют никаких шансов для политической конкуренции.

Центр обещает улучшить ситуацию в регионах — уже двадцать лет

В региональной политике российское правительство уже два десятилетия декларирует одни и те же задачи: главной целью объявляется улучшение ситуации с жильем, улаживание конфликтов между этническими группами, достижение прозрачности в перераспределении бюджетных субсидий, поиск новых источников финансирования регионов, развитие инфраструктуры, рынков и туризма на Крайнем Севере и на Дальнем Востоке. Об этих целях говорят вновь и вновь. Если посмотреть на многочисленные стратегические документы, то развитие образования и науки, культуры и туризма, здравоохранения и сферы социального обеспечения, гарантированные пенсии и, наконец, энергоэффективность тоже относятся к числу приоритетных задач.

Путин постоянно говорит о необходимости преодолеть огромный разрыв в уровне жизни и доходов, побороть бедность во многих регионах, но в процессе демонтажа федерализма достигнуты противоположные результаты. И продвинутые, и крайне отсталые регионы мало отличаются друг от друга в одном крайне существенном пункте: хотя центр начиная с 2000 года тратил огромные средства на поддержку беднейших регионов, но стимулов к развитию не прибавилось ни у кого. И пусть по сравнению с девяностыми годами различия в статусе и в этническом составе между регионами утратили прежнее значение, социально-экономический разрыв даже увеличился. Демонтаж федерализма никак не способствовал тому, чтобы выровнять уровень жизни в разных регионах.

Между благосклонностью и неумеренным контролем

Министерство регионального развития, изначально предназначенное для того, чтобы отвечать за воплощение декларированных целей, Путин ликвидировал своим указом в 2014 году. Тем самым была задокументирована неудача региональной политики на институциональном уровне. Пожалуй, из всех поставленных целей лучше всего удалось справиться с замирением Северного Кавказа, в особенности Чечни. Для этого на фундаменте насилия и произвола там был выстроен исламистский режим, гарантирующий абсолютную преданность и лояльность Кремлю: из бывших сепаратистов получились «эскадроны смерти», верные центру, которые можно использовать как внутри, так и вне России.

В последние годы разрыв между регионами углубился, и при этом стали очевидны слабые звенья путинской централизации. Она держится на том, что Кремль сконцентрировал у себя полномочия по перераспределению ресурсов. Но ресурсы, необходимые для субсидирования регионов, сократились в результате финансового кризиса 2008–2009 годов. Чем меньше может дать центральная власть, тем больше будет давление на региональные власти снизу и тем громче будут звучать требования развязать руки. Чрезмерный контроль, недостаточное разграничение полномочий, налоговый централизм и зависимость от субсидий становятся серьезными препятствиями для модернизации. Бедные остаются бедными.

Собственные доходы региональных бюджетов сокращаются в сравнении с трансфертами из центра, поскольку налоговые поступления, остающиеся внутри региона, остаются минимальными — всего 6% всех налоговых доходов России, и стимулы для самостоятельной политики развития на местах весьма ограничены. К тому же с 2020 года регионы обязаны направлять в Москву постоянно растущие суммы на национальную оборону и безопасность, а это происходит за счет образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения.

Большая часть солдат едет на войну из бедных регионов

Региональные бюджеты, обремененные долгами, вынуждают регионы брать все новые кредиты, увеличивая свою долговую нагрузку. Количество субсидируемых регионов выросло до 84 (при общем числе 89, включая оккупированные части Украины). Регионами-донорами официально остаются Ханты-Мансийский автономный округ, Москва, Ямало-Ненецкий автономный округ, Санкт-Петербург и Московская область¹.

Число бедных, согласно данным государственной статистики, с 1992 года до 2022 года снизилось более чем вдвое, но структурные различия между регионами с самой высокой и самой низкой долей бедных жителей остаются в целом неизменными. К беднейшим регионам относятся Ингушетия, Тыва, Калмыкия, Алтай, Еврейская автономная область, Карачаево-Черкессия, Забайкальский округ, Бурятия, Чеченская республика и Курганская область. В итоге человеческие «издержки» войны против Украины в определяющей степени несут национальные республики и регионы с большой долей этнически нерусского населения — где также оказался сравнительно высок уровень мобилизации. До ее начала в сентябре 2022 года самые высокие цифры потерь приходились на Дагестан, Бурятию, Краснодар, Башкортостан, Чечню и Татарстан. Здесь же были отмечены и самые высокие проценты добровольцев².

Разница в зарплатах огромна: номинальные доходы, например, врачей и учителей в богатых и бедных регионах могут различаться в три раза и больше³. Стимулом для внутренней миграции в России служат, главным образом, именно эти различия в доходах. Центральный федеральный округ, к которому относятся Москва и Московская область, — наиболее привлекательный для мигрантов из регионов. В том же ряду — Санкт-Петербург и Ленинградская область, а также Южный федеральный округ. Сибирь, Урал и Приволжский федеральный округ, наоборот, теряют население.

Если посмотреть на рейтинг инноваций, в котором оценивается 131 страна, то Россия занимает в нем 47 место. К лидерам инноваций относятся Москва, Санкт-Петербург и Татарстан (который всегда получал большие субсидии из Москвы): здесь работают университеты, исследовательские центры, развиты финансовые сервисы и международные контакты. Крупные компании регистрируются в столицах, чтобы получить облегченный доступ к лицам, принимающим политические решения. В этом рейтинге на последних позициях стоят регионы Северного Кавказа и Дальнего Востока⁴. Регионы Дальнего Востока вполне могут чувствовать от войны определенную выгоду, потому что вследствие западных санкций набирает обороты торговля с восточноазиатскими странами: экспорт ископаемого сырья и импорт товаров, служащих альтернативой санкционным.

Наиболее конкурентоспособны в России пограничные регионы, независимо от того, какую политику ведет Москва. Они поддерживают международные отношения с Европейским союзом, с Норвегией, Китаем и Японией. Кроме того, стоит назвать регионы, богатые нефтью и газом (такие как Тюмень), сибирские центры цветной металлургии, а также Москву и Петербург, где расположены офисы крупных инвесторов и центры финансового и торгового оборота.

Имитация плюрализма: множество партий, манипуляции, усталость избирателя

На выборах в регионах почти никогда не бывает честной конкуренции, и очень часто они сопровождаются откровенными махинациями. Их главная цель — продемонстрировать публичное одобрение существующей власти, а потому явка на губернаторские выборы остается крайне низкой, обычно не превышая 30%, в лучшем случае — 55%, согласно официальным подсчетам.

андидаты-победители от «партии власти» очень часто получают (по данным самих властей) 80% голосов и более.

В Государственной Думе 225 мест распределяются по одномандатным округам. Из них на выборах в сентябре 2021 года «Единая Россия» получила 198 мандатов, КПРФ — 9, «Справедливая Россия» — 8 и ЛДПР — 2. Партии «Родина», «Партия роста» и «Гражданская платформа» получили по одному месту, а еще 5 мест достались беспартийным кандидатам. Во всех региональных парламентах самой сильной партией остается «Единая Россия», однако ее доля голосов в 2021 году, когда проводились выборы в 39 региональных парламентов, сократилась в 30 из них, причем особенно силен этот тренд в регионах Приволжского округа и на Дальнем Востоке⁵.

В 2021 году среди губернаторов (и других глав исполнительной власти регионов) было 57 членов «Единой России», три коммуниста, три представителя ЛДПР, двое от «Справедливой России» и 20 формально независимых губернаторов.

Переход к цифровому голосованию повышает опасность подтасовки и фальсификации результатов выборов или контроля над поведением избирателей, в связи с чем даже КПРФ призвала к тому, чтобы отказаться от него на региональных выборах и продолжать пользоваться избирательными участками.

Протестный потенциал провинции в основном разбит

Перед полномасштабной войной протесты в регионах концентрировались в основном на вопросах экологии, сохранения рабочих мест, были направлены против роста цен, за улучшение жилищных условий и здравоохранения, против пенсионной реформы, а также касались территориальных вопросов, то есть демаркации региональных границ Чечни, Ингушетии и Дагестана. Большая часть выступлений относилась к «левой» или к экологической повестке. Активное протестное поведение наблюдалось в Архангельской области, в Коми, в Новгородской, Московской, Иркутской, Владимирской областях, в Татарстане, в Ханты-Мансийском автономном округе и в Оренбургской области⁶.

В первые 24 часа после начала войны в 49 городах прошли антивоенные протесты. Были задержаны 1700 человек, из них только в Москве 1002 человека. Самые крупные открытые протесты прошли в столицах и университетских городах. На сегодня антивоенные протесты практически всюду подавлены и проявляются только в одиночных акциях.

Отдельные оппозиционеры идут на вооруженное сопротивление. В целом за первые семь месяцев войны зарегистрировано 50 нападений на военкоматы. Между тем органы безопасности в регионах прибегают к масштабным репрессиям при любых, даже малейших, чисто символических антивоенных протестных акциях.

Единственная организованная сила, оставшаяся в регионах после разгрома структур Алексея Навального, — это КПРФ. Однако она разделяет с «Единой Россией» националистические великодержавные установки и поддерживает войну против Украины.

Губернаторы — верные слуги Путина

Подавляющее большинство губернаторов высказалось за войну России против Украины. Правда, 11 губернаторов все-таки отмолчались на своих официальных сайтах и не высказались по поводу «спецоперации»⁷. Но перевод экономики на военные рельсы усиливает контроль Кремля над регионами. С начала агрессии открыто идут разговоры об отмене региональных выборов, что коснется, в первую очередь, губернаторов, которые до сих пор избираются напрямую. Война тем самым оказывает прямое влияние на отношения между центром и регионами и на всю путинскую вертикаль власти: центр слабеет, но на рычаги своего контроля над регионами продолжает нажимать до упора.

Ликвидация Путиным федерализма, несомненно, создала внутренние предпосылки для войны против Украины.

Что осталось от оптимизма и иллюзий 1990-х годов?

Федерализация России, начавшаяся в 1992 году, и централизация, инициированная Путиным, преподали нам урок: институты федерализма сами себя не воспроизводят. Они требуют соответствующей политической культуры на уровне федерации, партий с федералистской повесткой, работающих институтов урегулирования конфликтов (то есть независимого конституционного суда), сочетания федерализма и демократии. Демонтаж федерализма при Путине был облегчен недостатком демократии в самих регионах, централистскими нормами и руссоцентричностью в общественном дискурсе, а также тем фактом, что политические партии не нуждались в опоре на регионы.

Возвращение России в международное сообщество после войны против Украины может состояться при условии смены политического режима, при разделении ветвей власти и восстановлении доверия к институтам. В том же ряду — ограничение президентской власти и новая федерализация. В ином случае культура насилия внутри страны будет и дальше порождать агрессию, обращенную вовне.